재난과 더불어 사는 법을 찾는 일본

: 일본과 비교하여-한국의 재난관리대책에 대한 제언

익명_tbEGC

 재난은 전세계가 직면하고 있는 사회불안 요소이며 각 나라마다 재난에 대비하여 각종 대책을 수립하고 대비책을 마련하고 있으나 모든 종류의 재난에 효율적으로 대처하는 것에는 한계를 보이고 있다. 이로 인해 많은 나라들이 사전에 재난을 관리하기 위한 각종 대책을 수립하고 각종 재난에 효율적으로 대처하고자 하는 노력을 하고 있다.

 일본의 경우에는 지진·화산·풍수해 등 빈발하는 자연재해의 피해 탓에 생명과 재산은 스스로 지켜야 한다는 공감대가 형성됐고 이것이 일본의 방재 시스템을 지탱하는 원동력이 됐다고 해도 과언이 아니다.

 앞서 알아보았듯이, 국가는 특유의 세밀한 계획으로 이를 뒷받침하며 국민이 안전 의식을 키우도록 끊임없이 교육·독려해 왔다. 이런 과정을 거쳐 방재는 일본에서 매우 익숙한 화두가 됐으며 일반인도 이것이 구호가 아니라 유사시 생존을 좌우하는 중요한 문제로 인식하고 있다.

 그렇다면 우리나라는 어떨까? ‘우리는 지진에서 비교적 안전하다’던 인식과는 달리 2016년 경주 지진, 2017년 포항 지진 등 큰 규모의 지진이 잇따라 일어나며 상당한 피해를 주었다. 이후에도 지진뿐만 아니라 산불, 태풍, 질병과 같은 수많은 재난 상황에서 정부의 부족한 대응 능력이 시험대에 올랐다. 

 그러나 세월호 참사와 메르스 사태 등 사회적으로 큰 파문을 일으켰던 재난을 겪으면서 정부의 재난관리대책과 사회적인 대응 역량이 개선되었다는 평가를 받기도 한다. 일본의 긴급지진속보처럼 긴급재난문자, 재난방송 등 재난공보체계를 확충하였고, 기능중심의 효율적인 재난 대응을 위해 재난 상황에서 각 중앙행정기관의 책임이 보다 명확해졌으며 대응도 신속해졌다.

 아직 제도와 인프라 등 지진에 대응하는 사회적 역량은 미흡한 것이 사실이다. 포항 지진 이후 2년 뒤에야 통과된 포항지진특별법과 졸속으로 제정된 시행령 등의 사례에서 알 수 있듯 재난 관련 법령과 재난 대응에 관한 제도적 근거가 부족하며, 여전히 재난 상황에서 지방 정부의 역할도 명확히 정리되지 못했다. 또 감염병 예방을 위해 필요한 병상, 내진/면진 설계 확대 등 재난 관련 인프라 또한 많이 개선되었지만 선진국 수준에는 아직 미치지 못한다.

 이런 재난에 대처하기 위해서 정부, 기업, 시민 사회 등이 재난 극복의 주체로서 함께 노력해야 하며, 정부와 민간 부문의 협력적 관계가 강화될 필요가 있다는 점도 지적된다. 재난 상황에서 불필요한 사회적 공포심과 혼란을 부추기는 언론의 보도 행태, 가짜뉴스 양산 등 정부의 재난 극복 노력이 민간의 행보와 부합하지 않아 효과를 거두지 못하기 때문이다. 이를 일곱 가지 문제점으로 정리하면 다음과 같다.

 첫째, 재난관리 관계법령과 법령에 따라 재난을 관리하는 정부 조직구성의 다원화에 따라 일선 행정기관에서는 재난수습과 관리에 대한 업무책임이 모호한 현상이 발생하고 있다. 관련법에 따른 각종 재난관련 대책본부, 위원회, 협의회가 난립하여 운영됨으로써 법률 적용 및 집행에 많은 혼선이 야기되고 실효성이 떨어지고 있는 상황이며, 이는 재난대처 시 신속하고 효과적인 재난관리 활동을 저해할 수도 있다. 최근 코로나 사태로 인해 대두된 질병관리본부의 질병관리청 승격 또한 이러한 맥락 하에 전담조직과 각 부처 간 업무를 명확히 재검토하고 상호지원체계를 강화해 나가는 과정이라고 볼 수 있다.

 둘째, 재난의 수습을 위한 법률과 정부조직간의 체계에서 보고와 관리체계, 그리고 재난 대응업무 간의 연계성이 미흡하다. 이런 문제점은 코로나 사태가 정점에 이르렀을 때 중앙정부와 지방자치단체가 재난 대응업무와 매뉴얼 등을 놓고 충돌하는 등의 모습으로 여실히 드러났다.  이렇게 실제상황의 재난을 수습하는 과정에서 신속한 대응을 하지 못하고 재난수습 책임기관별 혼선이 발생하며 효율성이 떨어지게 되는 것이다. 이를 개선하기 위해서는 전국적인 피해가 야기되는 대형재난이 아닌 한 중앙정부가 직접 재난을 통제하고 관리하려는 생각을 버리고, 일본처럼 지방자치단체의 위기관리 수행을 지원하고 조정하는 역할을 하는 것이 바람직하다.

 셋째, 재난과 관련된 정부 각 부처와 기관간의 유기적인 협조체계가 미비하다. 모든 재난에는 필수기능으로 상황관리 총괄, 의료방역, 긴급통신, 수송, 자원봉사, 환경정비, 응급복구 등과 같은 기능이 필요하다. 그러나, 이러한 기능을 실무적으로 담당하는 각 정부기관의 권한이 기본적으로 극히 제한적일 뿐만 아니라, 서로 다른 부처에 분산되어 있고, 책임과 권한이 다르며, 이로 인해 명령체계가 달라 많은 문제점을 만들어 내고 있다. 이러한 문제로 인해 그 동안 한국에서 발생한 재난의 수습과정에서 협조체계의 미흡으로 인한 각종 지적이 끊임없이 제기되고 있으며 고질적인 병폐로 지목되고 있다.

 이를 개선하기 위해서는 정부 각 부처별로 따로 구축하는 재난관리시스템을 통합하여 표준화, 체계화, 용어의 통일을 달성해야 하고 정부와 지방자치단체의 재난관리 전담 인력의 확충, 교육·훈련을 통한 전문가 양성, 인사행정시스템의 도입, 재난관리 전담 부서에 대한 충분한 권한과 책임의 부여 및 현장 지휘 체계 확립, 규정 제정 등을 하여야 한다.

 넷째, 효율적이고 정확한 재난자원관리의 데이터베이스가 마련되어 있지 않다. 이로 인해 재난에 대응하기 위한 물자와 재정, 인력을 효율적이고 시의 적절하게 투입하지 못해 신속한 재난수습이 어려운 상황이다. 대규모 재난이 발생하면 정부 각 부처, 지자체, 민간이 보유한 자원을 활용해야 하는 상황이 생긴다. 이를 위해 평소에 자원을 종류별로 체계적으로 분류하고 통합적으로 데이터베이스화 하여 정보관리하고, 재난발생으로 인해 재정 등의 추가 자원이 필요한 경우 신속하게 지원할 수 있게 하는 체계를 구축하여야 한다. 재난 대응에 필요한 초과세수와 지출불용액 또한 준칙 없이 사용되고 있는데, 재난자원관리를 통해 사전에 재난발생 시 지원할 수 있는 자원을 효율적으로 확보할 수 있을 것이다.

다섯째, 통합된 국가 재난통신체계의 구축이 미흡하다. 재난 발생 시 재난현장에서는 일시적으로 통화수요가 폭증하고 이로 인해 일반 상용 통신망은 마비가 일어난다. 그러나 통합된 국가 재난통신체계의 부재로 인해 현장에 참여한 재난대응 기관간에 원활한 의사소통이 이루어지지 않아 수습과정에 비효율과 혼선을 야기하고 있다. 이를 해결하기 위해 통일된 국가재난통신망을 구축하는 것이 필요하다. 

 여섯째, 재난공보체계가 미흡하다. 재난이 발생하면 재난자체의 상황과 더불어 사회적인 공포심이 조성되고 수 많은 루머 등이 양산되며, 잘못된 정보의 전달은 사회적 혼란을 부추기게 된다. 이를 예방하기 위해서는 재난과 관련한 피해상황, 대응 및 복구상황, 피해자 지원 사항 등 다양한 정보를 정확하고 신속하게 전달하는 것이 국민과 재난피해자를 위해 중요하다. 이를 위해 재난대응계획에서는 누가 정보전달의 창구가 될 것인지, 무엇을 어떻게 전달할 것인지를 표준화하고 언론과 협조하여 재난보도지침을 마련하는 것이 것이 필요하다.

 일곱째, 재난에 대비한 사회적 역량이 부족하다. 재난과 관련한 사항은 어느 한 기관이나 일부 국민이 아닌 전체 국가와 국민의 안위와 관련된다. 따라서, 재난에 대처하기 위해서는 정부, 기업, 시민사회 등이 함께 노력해야 하며, 정부와 민간 부문의 협력적 관계가 강화되어야 한다. 이를 위해 사회 체계를 구성하는 모든 개별 조직들이 스스로 재난이나 위기를 사전에 탐색하고 예방하며, 효율적으로 대응할 수 있도록 위기관리 역량을 키우는 사회체계로의 변화를 이루어야 하고 재난에 대한 시민 교육 및 훈련을 실시해야 한다.

 앞으로 재난을 통해 얻은 교훈을 고려하여 정부가 미흡한 법과 체계를 다듬어 나간다면 일본처럼 효율적인 재난관리시스템으로 변화할 수 있다. 이러한 노력이 더 안전한 대한민국을 완성할 수 있을 것으로 생각한다.

-끗-